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大部制迈大步子

发布时间:2021-01-21 15:25:43 阅读: 来源:手机座厂家

大部制迈大步子

改革开放以来第七次国务院机构调整,以终结曾经称雄一时的“铁老大”为标志,中国新一轮政府机构改革再次迈入新征程

2013年3月10日将被载入史册,这一天“铁道部”在中国国务院组成机构名录中消失,彻底成为历史。  如果说“7•23”动车追尾事故,以及铁道部原部长刘志军涉嫌严重违法违纪案件,在人们的脑海里依然如新的话,那么今天的改革似乎就是在回答这些案件背后更深层次的问题——打破铁道部这个政企不分、既当“运动员”又当“裁判员”、既行使管理权又进行运营的格局,还政府与市场一个清晰的边界。  当天公布的《国务院机构改革和职能转变方案》(以下简称方案)中,除实行铁路政企分开外,还涉及到另外5个领域的改革:卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源等领域均同时向“大部制”迈进,国务院组成部门由27个减少至25个。  中国在不断践行现代市场经济和提升社会建设水平的道路上,必然要求政府管理的现代化,既控制好政府自身的边界,又能承担起公共服务的职能。  2013年的“大部制”改革新举措,是改革开放以来的第七次国务院机构调整,以终结曾经称雄一时的“铁老大”为标志,中国新一轮政府机构改革再次迈入新征程。  新一轮机构改革  新的改革方案最大的特点是对社会呼声的回应。  作为2008年大部制改革的延续,方案涉及了近些年社会热议的铁路政企不分、食品安全等急需解决的问题。  铁道部的改革首当其冲。方案将铁道部一分为三,其中规划和政策的职能划入交通部,同时组建国家铁路局和中国铁路总公司,分别承担原铁道部的行政职责和企业职责。  铁道部曾被称为“铁老大”,既是政府机构,又掌握着铁路运营,资产总额数万亿元,在过去很长一段时间内,铁道部还拥有公检法系统,形成了一个庞大的封闭运行体系。因此,也被人形容为“最后一个计划经济的堡垒”。  铁道部并入交通运输部,在方案设计阶段曾有三种路径:第一,先政企分开,再并入交通运输部;第二,先并入交通运输部,再实现政企分开;第三,并入交通运输部同时实现政企分开。  第三种被很多学者认为是较为激进的“一步到位”的改革方式,而此轮改革恰恰摒弃了以往侧重选择“渐进”模式的做法,直奔主题。  有消息说,早在2008年大部制改革方案中就包含了将铁道部并入交通部的内容,但经过时任铁道部部长刘志军游说后,铁道部被保留了下来,随即提出了自己的改革措施,包括深化铁路投融资体制改革、扩大铁路对外开放等等。  然而五年过去了,改革收效甚微。2011年12月,以刘志军为首的十几名官员的腐败案浮出水面,再次暴露了铁道部改革的紧迫。  对于自我改革,国家行政学院经济学部教授时红秀称其为“改革悖论”,当一个政府部门需要改革时,我们总是把希望寄托在改革对象身上,而这往往是一厢情愿的,他们并没有强烈的主动的改革动力。  “如果自身无法进行改革,就要引进外部设计主体,让铁道部直接并入交通部,并比不并好,早并比晚并好。”国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏在接受《财经国家周刊》记者采访时说  铁道部是新中国成立之初最早建立的部门之一,期间于1970年曾被并入到交通部一次,但是在短短5年后,1975年铁道部又重新独立出来。也就是说在新中国63年的历史中,铁道部就存在了58年。  怎么才能保证铁道部这次的改革不会再反复,锁定其“划时代”的意义呢?  时红秀认为,这需要强有力的制度保障,即在大部制改革后,立法也要跟进。在政府机构组织法中,明确各个政府机构的职能边界、人员规模、预算经费、行使责任等,让其以法律的形式固定下来,避免其天然扩张的冲动。

此轮大部制方案另一个备受关注的领域是,组建国家食品药品监督管理总局,将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合,对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理。  2008年以来,“三聚氰胺奶粉”事件,沈阳“毒豆芽”事件和河南“瘦肉精”事件等,皆使现有体制之弊暴露无遗。  食品安全监管权分散在农业、质检、商务、工商、药监等系统中。以农牧业产品生产消费链为例,农业部门管理农产品种养环节,质检部门管理加工环节,流通环节则由工商部门监管,最后的餐饮环节由药监部门把关。  由于涉及的监管部门和环节太多,且力量分散,分段监管体系难以避免缝隙和盲区,进而造成部门之间责任不明确、互相推诿,并使得食品安全事件一再发生。  虽然从国外的经验来看,目前很少有国家专门设置独立的食品安全监管机构,但事实证明,在中国,“九龙治水”、“铁路警察各管一段”的模式,使食品安全领域实际上丧失了监管,必须统起来。  长期困扰中国人的食品安全问题有望破题。  对于充满复杂利益纠葛的铁道部和相关食品安全监管部门来说,接下来必然要经历一个痛苦的调整期和磨合期。  “人们常说利益格局对改革可能形成阻力,但一些问题日益严重,反而有利于全社会共识的形成和力量的凝聚,从而有助于改革的启动和推进。”时红秀在评论此次改革方案时说。  环保的改革?   就在大部制改革推出新举的3月9日,北京再次被大风沙尘笼罩,而之前十几个省份的城市多次的雾霾天气,已让公众对环境保护问题越来越关注。  但此次机构改革方案,未没能涉及环保部门的整合和改革。  2008年大部制改革中,国家环保总局升格为环保部,但目前环保职能分割仍大量存在,污染防治职能分散在海洋、港务监督,渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁路、民航等部门;资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门;综合调控管理职能分散在发改委、财政、国土等部门。  相关学者建议,应该像对待食品安全领域的监管一样,把目前与环境保护相关的职能都并到环保部,把土壤、空气、水、资源保护、废弃物和环境卫生都统起来管理,否则中国的环境保护难以搞好。  除此以外,环保部门还涉及到一个亟待推进的垂直管理问题。  当下,地方环保部门仍然隶属于地方政府管理,而地方政府在面对经济发展和环境保护的矛盾时,往往更倾向于前者。  一个实际的案例就是,某地方环保局局长,因为迫于当地政府领导的压力,通过了一个不符合环评标准的项目,结果在一年后,这个项目发生了严重的环境事故。  “一些地方政府不会站在国家的角度来考虑环境保护问题,他们也没有太多的财政资金来支持相应的环保工作,”李军鹏对《财经国家周刊》记者说,有必要把地方环保部门负责人的任命权,以及所有的编制管理,收归环保部,直接实行环境保护国家垂直管理。  这一设想,没能出现在方案中。  “这些问题都是硬骨头,”一位接近此项改革的人士对《财经国家周刊》记者表示,对于环保部门国家垂直管理,地方上的阻力非常大,在省里征求意见就通不过,各利益主体的意见高度分歧,改革很难推进。  有分析人士指出,现在或许已经到了改革“改革的方式”的时候了。中国传统的改革方式之一是,来回征求意见,可能一项非常迫切的改革十年甚至二十年都未必推行下去。

“缩”与“扩”的艺术  新方案除了涉及6项大部制改革,更提出了10项国务院机构职能转变的方向,让政府不断“缩”回过分干预市场的手,“扩”大公共服务的职能。这也许比减少部门设置更为关键。  政府机构的职能能否做到自如地“缩”与“扩”?  政府管得太多、行政的碎片化严重、真正的公共服务严重不足,成为当前政府部门最突出的三大问题。  3月5日,温家宝在十二届全国人大一次会议上作政府工作报告时提到,深化行政审批制度改革,过去五年中分两轮取消和调整行政审批事项498项,国务院各部门取消和调整的审批项目总数达到2497项,占原有审批项目的69.3%。  那么,这么多的审批项目,它们都是什么时候产生的?产生时,有没有法律授权?  接受访问的一些专家指出,这种现象是典型的“懒政”,就好像由于小孩子顽皮,就不让他出去玩惹事一样。而真正的“勤政”是对市场行为和过程的监测,如果将市场准入关把得太死,必然会抑制整个社会经济的活力。  此次改革方案中有关“减少和下放投资审批事项”和“改革工商登记制度”的措施,受到境内外企业关注,方案提出减少部门职责交叉和分散,将工商注册资本实缴登记制改为认缴登记制,并放宽工商登记其他条件等一系列举措,均指向进一步释放市场活力。  未来这些改革措施能否真正发挥效用,还要看相关政府部门是否勇于“缩”回自己过度干预市场的手。  除了过度审批,政府行政碎片化在现实中的例子也不少。  “净菜”进城本可以节约三分之二的城市垃圾,但却一直不能实现。蔬菜在田间地头是农业部门管,运输途中是交通部门管,市场交易环节由工商、卫生防疫、市政、环卫部门管。  “九龙治水”导致谁都在管,但谁也管不起来。  更加让人哭笑不得的例子是,某西部省份为了实现生态保护的目标,正在牧民中积极实行“退牧还草、减畜减人”的政策,恰恰在这个时候,牧民们收到了扶贫部门送来的牛和羊。  解决行政的碎片化,除了要建立有效的部门协调机制,遵从顶层设计之外,逐步推进大部制是一条必经之路。  通过1982年以来的七轮国务院机构改革,中国国务院组成部门已经从100个减少到现在的25个。  从国际比较上看,发达国家中央政府的组成部门大多在12个至18个之间。而中国是发展中国家,更是一个人口大国,发达国家的机构数量并不能作为中国“大部制”改革的标准。但我们发现,历次改革的大趋势,都是整合和缩减政府部门的数量,这给清理行政碎片化带来契机。  更严峻的和紧迫的现实是,当前政府可以提供的真正的公共服务严重不足。  例如,在食品安全和环境保护领域,政府部门的人员大都在做行政工作,大量食品检测和环境监测都需要委托一些企业的研究所来做,而这些机构既没有合法的监管身份,又没有前沿的监测设备。而这部分公共服务的严重欠缺,使食品和环境领域的恶性事件频繁发生。  扩大政府公共服务的能力,不断增加财政投入和人员投入已成为当务之急。  十八届二中全会提出要“加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系”,如何在这一目标的指导下,掌握好“缩”与“扩”的艺术,正在考验着中国的执政者。

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